1) El gobierno electrónico (e-government) consiste en el uso de las tecnologías de la información y el conocimiento en los procesos internos de gobierno y en la entrega de los productos y servicios del Estado tanto a los ciudadanos como a la industria. Muchas de las tecnologías involucradas y sus implementaciones son las mismas o similares a aquéllas correspondientes al sector privado del comercio electrónico (o e-business), mientras que otras son específicas o únicas en relación a las necesidades del gobierno.
Se basa principalmente en la implantación de herramientas como portales, ERPs, que en caso de los gobiernos se conocen como GRPs, CRMs, como redes sociales o comunidades virtuales y muchas otras, buscando una mejora en la eficiencia y eficacia de los procesos internos y de vinculación con la sociedad.
El gobierno electrónico describe el uso de tecnologías para facilitar la operación de gobierno y la distribución de la información y los servicios del mismo. Lidia con aplicaciones pertenecientes y no pertenecientes a internet para servir de ayuda a los gobiernos. Este servicio a los ciudadanos se realiza con el uso a gran escala de tecnologías como: teléfono, fax, sistemas de vigilancia, identificación por sistemas de radiofrecuencia e incluso la televisión y la radio.
Es una Aplicación intensiva y estratégica de las tecnologías de la información, las telecomunicaciones e Internet (TIC) a las actividades del Estado Nacional, los Estados provinciales, los Municipios y los Entes Estatales o Mixtos de modo tal que en sucesivas reingenierías se cumpla el objetivo de la reinvención del Estado, es decir la eficientización de su actividades, las transparentización de sus actos y la mejora de su relación con administrados y gobernados, otorgándoles herramientas para su mayor participación y control de la cosa pública.
2) La areas que abarca son: e- administración y e-política
Desde este punto de vista, el gobierno electrónico no se limita a la permanente optimización en la prestación de servicios públicos, acceso a la información pública y participación ciudadana mediante la transformación interna y externa de las relaciones con base en el uso de las TIC, sino que incluye también el uso de las TICs para una mayor participación interactiva de los ciudadanos, instituciones y organizaciones, áreas del Gobierno y diversas comunidad/es de pertenencia, en la dimensión política.
Pero, fundamentalmente, plantean que, mas que de tecnologías, el gobierno electrónico se trata fundamentalmente de construir y mantener redes, entre los distintos niveles del gobierno, entre gobernantes y gobernados, entre los diversos actores sociales. “Ser en Red” es mucho más que usar nuevas tecnologías. No es sólo estar conectado: es un conjunto de nuevos paradigmas, muchos de los cuales emergerán de modo espontáneo, y autoorganizado, no planeados ni diseñados. Ni siquiera es válido hablar de UNA "red" sino de de la superposición mutante de miles, millones de redes, grandes, pequeñas, abiertas, restringidas, de diferentes orígenes, composiciones y fines. Puede hablarse de una Sociedad Rizomática, más que una monolítica Sociedad en (una) Red.
Desde este enfoque, se plantean los conceptos que deben guiar la construcción de juegos de indicadores que evalúen la implementación, desarrollo, alcances e impactos de las experiencias de gobierno electrónico, a nivel nacional, regional y local. En estos conceptos se consideran elementos tales como la existencia de lideres, de planes de gobierno digital inclusivo, interdisciplinario, de largo plazo e integrador de la TIC, presupuesto y financiación, equipamiento e infraestructura en la Administración Pública, recursos humanos calificados, marco normativo, niveles de adopción de ciudadanos y organizaciones, infraestructura nacional, sensibilización de líderes de opinión y dirigentes de la Sociedad Civil entre otros.
3) En el marco de la tramitación del proyecto de Ley de Presupuestos 2011, la siguiente minuta tiene como objetivo apoyar la discusión respecto al presupuesto de las partidas
correspondientes a la Secretaría General de la Presidencia y modernización y correo electrónico.
En el capítulo de Secretaría General de la Presidencia se aprecia una disminución de un 0,6%, lo que corresponde a $42 millones de pesos. En el nuevo capítulo que corresponde a Modernización y Gobierno Electrónico se presenta un aumento en 37,4%, dado que es una nueva división de la SEGPRES y que el presupuesto que se muestra del año 2011 sólo considera los meses de Junio a Diciembre, los meses que pasó del Ministerio de Economía a la Secretaría General de la Presidencia.
Antes los temas de Gobierno Electrónico se encontraban bajo el alero del Ministerio de Economía como un programa del BID, bajo el nombre de Estrategia Digital en el gobierno anterior, y Desarrollo Digital en el gobierno actual durante el año anterior. Ahora, con la nueva estructura y la renuncia del Secretario Ejecutivo de Desarrollo Digital, SEGPRES ve los temas de Gobierno Electrónico, SUBTEL ve los temas de conectividad y Economía sólo ve la propagación de las Tecnologías de la Información en la sociedad.
a) Programa Secretaría General de la Presidencia
El presupuesto contemplado para la partida de la Secretaría General de la Presidencia es de $ 7.462 millones de pesos, lo que equivale a unos US$14,5 millones de dólares. A su vez se aprecia que la disminución respecto al presupuesto anterior es del orden de un -0,6% lo que equivale a $42,4 millones de pesos.
Salvo por la disminución de gastos en los anteriores ítems, en términos generales se trata de un presupuesto que mantiene los montos de los presupuestos anteriores, aunque con algunos recortes en áreas específicas.
En líneas generales se aprecia una disminución importante en los gastos de activos no financieros. De esta manera se observa una disminución en un 36,7% del gasto en Mobiliario, una disminución de un 100% en la inversión en Maquinas y Equipos y una disminución de un 15,9 % en el gasto de Equipos Informáticos
4) 5) La experiencia a nivel internacional sugiere que la modernización de las administraciones públicas requiere poner en marcha procesos complejos y multidimensionales, lo que exige un abordaje integral así como el desarrollo de un conjunto de acciones previamente coordinadas.
Gran parte de los problemas estratégicos que enfrentan aquellos países y gobiernos que ponen
en marcha procesos de modernización estatal se vinculan a la multiplicidad de actores e
intereses que intervienen en el proceso, a las variedad de esferas y áreas que comprende, y a
las diversas condiciones y factores que se deben contemplar a la hora de encarar –con
recursos limitados- tanto el diseño como implementación de una política pública tan compleja.
Encarar dicha complejidad implica, necesariamente, contemplar dos tipos de cuestiones. En
primer lugar, entender que la modernización del Estado no puede abordarse pensando o
mirando una única cuestión, dimensión o herramienta, porque esto podría conducir a un
accionar público ineficiente e ineficaz. En segundo lugar, y en función de lo anterior, reconocer
que el éxito de una política de modernización estatal demanda aproximaciones transversales e
integrales, capaces de identificar y procesar la multiplicidad de elementos y actores que
intervienen e influyen en el proceso (Repetto 2005).
La propia naturaleza de los procesos de modernización pone de manifiesto que su éxito no
depende de logros alcanzados a través de acciones dispersas sino, por el contrario, de la
construcción y fortalecimiento de las capacidades políticas, técnicas, administrativas e
institucionales que permitan (condiciones de posibilidad) garantizar la institucionalización y
sustentabilidad de las acciones desarrollas. Asimismo, resulta evidente que una política integral
de modernización del Estado no puede confundir la modernización con la incorporación o
implementación de una única herramienta, y debe considerar que las distintas dimensiones
priorizadas involucran a organismos y actores diferentes.
La presente exposición se propone identificar, en primer lugar, cuáles son los objetivos que
persigue, así como las distintas dimensiones que comprende, el proceso de modernización del
Estado puesto en marcha desde comienzos del año 2004. Seguidamente, la presentación
centrará el análisis en identificar las condiciones que permiten garantizar la sustentabilidad de
una política de modernización. En tercer lugar, la atención se focalizará en una de esas
dimensiones: la importancia que adquiere la incorporación de las nuevas Tecnologías de la
Información y la Comunicación (TICs) en el funcionamiento de las administraciones públicas y
en sus modalidades de relación con los ciudadanos. Finalmente, se subrayarán algunas
lecciones aprendidas a partir de la experiencia del Proyecto de Modernización del Estado
(PME) en este ámbito, buscando identificar las fortalezas y logros alcanzados en términos de
eficiencia, calidad y transparencia de la gestión pública así como los desafíos que se avecinan.
Objetivos y dimensiones de la actual política de modernización del Estado
A inicios de la década del noventa, la Argentina (al igual que muchos otros países
latinoamericanos) avanzó en la adopción y aplicación de un conjunto de medidas de
estabilización económica y reformas estructurales promovidas, e incluso financiadas, por los
organismos internacionales de crédito. Este repertorio de recomendaciones (disciplina fiscal,
desregulación del comercio y las inversiones, reforma del sistema tributario, privatización de las
empresas públicas, descentralización de bienes y servicios producidos por la administración
central, achicamiento de la planta de personal) se cristalizó en lo que se denominó el
“Consenso de Washington”.
Estas recomendaciones no sólo se transformaron en ideas dominantes que permearon el
discurso político sino que se concibieron como un programa general de reforma y
modernización del Estado, asumiendo que la reducción del campo de intervención estatal y la
búsqueda de una mayor eficiencia económica constituían los principales (y tal vez únicos)
objetivos de toda estrategia o política de modernización, sin importar la debilidad creciente que
estas medidas pudieran promover en el accionar estatal y sus consecuencias negativas sobre
los derechos y la calidad de vida de los ciudadanos.
En la práctica, estas ideas se plasmaron específicamente en un conjunto de acciones que
consistieron en la reducción del aparato estatal tanto en sus dimensiones como en su aspecto
funcional. Dentro de este marco la adopción de una estrategia de modernización significó, entre
otras cosas, la aplicación de un ajuste fiscal, el traspaso compulsivo al sector privado de la
provisión de los principales servicios públicos y la gestión de recursos estratégicos, la
supresión de organismos que cumplían funciones reguladoras de la actividad económica y
creación de entes reguladores que no fueron dotados con las capacidades técnicas y
administrativas necesarias; y la reducción indiscriminada de la planta de personal del Estado
así como la precarización de las condiciones de empleo. Desafortunadamente, el corolario del
diagnóstico realizado (que hoy todos reconocen como erróneo) y de las acciones emprendidas,
fue la generación de un Estado débil e incapaz para regular las relaciones sociales, impulsar la
inclusión y el desarrollo, y garantizar los derechos de la ciudadanía.
Es en este contexto que desde comienzos de 2004 el gobierno recientemente asumido del
presidente Néstor Kirchner emprendió una profunda redefinición, tanto en el plano discursivo
como en el plano de la estrategia y las acciones desarrolladas, de la política de modernización
del Estado. Ello supuso un gran desafío puesto que implicaba abordar objetivos más
ambiciosos bajo condiciones iniciales poco propicias, o que al menos parecían establecer
algunas dificultades para su cumplimiento. Los nuevos objetivos introducidos situaban en el
centro de la política de modernización estatal al ciudadano, sus derechos, y su vínculo con las
administraciones públicas, comprendiendo que la búsqueda de un Estado más eficiente y
transparente (lo que, por cierto, no implica necesariamente un Estado más chico) así como la
construcción de más y mejores capacidades de intervención estatal son sólo medios (aunque
necesarios) para construir un Estado dotado de más y mejores recursos, habilidades y
aptitudes para responder a una ciudadanía y un contexto más exigentes, garantizar una
ciudadanía más inclusiva, y promover la equidad.
Esta nueva concepción de la modernización estatal fue continuada y profundizada desde
finales de 2007 bajo el gobierno de la presidenta Cristina Fernández de Kirchner. La actual
presidenta dejó en claro desde el comienzo de su gestión que las visiones parciales, que sólo
tuvieran en cuenta la eficiencia económica o administrativa, forzosamente estarían condenadas
al fracaso. Es por ello que el énfasis se puso en la necesidad de diseñar e instrumentar
simultáneamente diversas acciones, complementarias y coordinadas entre sí, con el propósito
de fortalecer y adaptar las capacidades estatales a un contexto político, económico y social que
está en continuo y permanente cambio, y producir bienes y servicios de calidad y alto valor
agregado que permitan mejorar la calidad de vida de los ciudadanos.
Bajo esta concepción la modernización ya no puede ser concebida sólo como un proceso que
sólo pretende modificar y mejorar el funcionamiento interno de la administración (haciendo más
eficientes los procedimientos internos de producción, comunicación e intercambio de
información, y reformando los diseños organizacionales) sino que resulta necesario una visión
del proceso más amplia (y por ello mismo más compleja) que tenga en cuenta la centralidad de
la relación entre la administración y el ciudadano.
Coherentemente con esta nueva visión política sobre lo que implica desarrollar una estrategia
y/o política de modernización estatal, el Proyecto de Modernización del Estado (PME) reconoce
dos puntos de partida estratégicos. En primer lugar, que uno de los objetivos de la
modernización del Estado es fortalecer las capacidades estatales, porque es precisamente el
aparato estatal el principal medio con que cuenta un gobierno para hacer aquello que desea
realizar. Esto es, cualquier organismo estatal requiere contar con capacidades para poder
diseñar y/o implementar mejores políticas públicas así como para evaluar o monitorear si los
objetivos propuestos han sido alcanzados (lo que resulta clave porque de ello depende en gran
parte la capacidad de aprendizaje que pueden desarrollar las organizaciones públicas). Estas
capacidades pueden ser clasificadas de la siguiente manera:
a) Capacidades verticales: contribuyen a definir las prioridades de política pública de
acuerdo al Plan de Gobierno, con el propósito de garantizar la coherencia del accionar
estatal, coordinar políticamente la acción/intervención de cada organismo (definición de
objetivos, resultados e impactos esperados por el gobierno), asignar de forma eficiente y
estratégica los escasos recursos públicos, y evaluar el desempeño de cada organización.
b) Capacidades horizontales: refieren a los aspectos de proceso que cada organismo debe
cumplir para mejorar la forma en que el gobierno lleva adelante sus políticas sectoriales e
indican cómo se realiza lo que el gobierno decide hacer. Esto es, el proceso político y
técnico que conduce al logro de los objetivos, fortaleciendo aspectos como los mecanismos
de gestión de recursos humanos, la capacitación, el desarrollo y utilización de las nuevas
tecnologías –tanto para agilizar procesos (como las compras públicas) como para
garantizar la transparencia y el acceso a la información- y la sistematización y
simplificación de procedimientos, entre otros).
En segundo lugar, el PME reconoce que el principal objetivo de la modernización del Estado es
la activación y satisfacción de las demandas de los ciudadanos así como la búsqueda de
estrategias institucionales que permitan incorporar progresivamente a los ciudadanos en el
proceso de producción e implementación de políticas públicas. Se trata, en definitiva, de
garantizar el ejercicio de derechos para todos, sin excepciones, y ampliar el campo de
derechos disponibles con la finalidad de promover nuevas formas de relacionamiento –más
democráticas, participativas e inclusivas-- entre los ciudadanos y sus administraciones
públicas.
No cabe duda que desarrollar e implementar exitosamente una estrategia de modernización
que persiga estos objetivos requiere la existencia de un actor institucional que asuma la
responsabilidad de conducirlo y liderarlo, ya que son las metas políticas (el “hacia donde
vamos”) las que otorgan coherencia a la acción de todo el Estado. Una de las claves para
lograr alcanzar estas metas, es decir, la capacidad de contar con una “política integral de
modernización del estado”, está en la existencia, naturaleza y capacidades del actor que
asuma este rol de liderazgo y coordinación. En el caso argentino, ese actor es la Jefatura de
Gabinete de Ministros, puesto que es ésta quien reúne las facultades institucionales de
conducción política y de coordinación y priorización de políticas con los distintos organismos de
los diferentes niveles del Gobierno Nacional, ejerce la administración general del país, y
participa en la elaboración del Presupuesto Nacional, definiendo las prioridades de asignación.
Sintéticamente, la Jefatura de Gabinete de Ministros es el organismo que reúne las facultades
políticas, administrativas y presupuestarias necesarias para conducir una estrategia integral de
modernización del Estado Nacional, razón que da cuenta con claridad del “por qué” el PME
depende directamente de la Jefatura de Gabinete de Ministros.
Es en el marco de las funciones de liderazgo y coordinación que posee la Jefatura de Gabinete
que el PME se propone específicamente:
Fortalecer ciertas áreas estratégicas de gestión del sector público, promover el desarrollo
de mecanismos que permitan gestionar la complejidad que supone todo proceso de
cambio, y diseñar herramientas que permitan al gobierno monitorear y evaluar
periódicamente el cumplimiento de los objetivos y metas que se ha propuesto el gobierno.
Promover el diseño y consolidación de ciertos instrumentos clave para una gestión eficiente
y de calidad en el sector público, tales como el gobierno electrónico, las adquisiciones
electrónicas, la gestión de recursos humanos, la gestión de calidad y el acceso a
herramientas de información.
A la luz de estos propósitos el PME ha identificado cuatro ejes o dimensiones estratégicas de
intervención. El primer eje de intervención estratégica apunta a producir Información para una
mejor gestión a través del diseño e implementación de un Sistema de Monitoreo y Evaluación
de Políticas y Recursos Públicos. El desarrollo de estas acciones se realiza en conjunto con las
Secretarías de Gestión Pública y de Coordinación Administrativa y Evaluación Presupuestaria.
En efecto, para fortalecer las capacidades verticales de la gestión pública (es decir, definir
prioridades de políticas, coordinar la acción gubernamental, asignar recursos de forma eficiente
y estratégica y evaluar el desempeño de cada actor/organización), debe contarse con
información adecuada acerca de cómo se desempeña el gobierno y qué es lo que debe
cambiar, mantenerse o fortalecerse. Por ello, para recolectar y procesar datos, analizar la
información, e interpretar resultados, es necesario disponer de adecuados sistemas de
monitoreo y evaluación de políticas y recursos públicos. Sólo de esta manera los recursos
organizacionales del Estado pueden mejorarse en cuanto a su calidad y eficiencia que, en
última instancia, generan mayor capacidad e impactan positivamente sobre el accionar de los
gobiernos.
Acciones concretas en esta línea, desarrolladas en conjunto con la Oficina Nacional de
Innovación de Gestión (ONIG) son, por un lado, el Sistema de Información para la Gestión
(SIG) que apoya la expansión de un sistema de indicadores de gobierno para facilitar el
seguimiento y evaluación de los programas públicos y su contribución al logro de las políticas y
metas del gobierno, como así también para brindar los insumos para la definición del
presupuesto público. Por el otro, se encuentra el Programa Gestión Basada en Resultados
(GxR), encargado de brindar asistencia técnica a distintos organismos gubernamentales para
generar una cultura de planificación estratégica de sus programas y proyectos y apoyar el
rediseño y elaboración de una nueva ingeniería de procesos que sirvan, en conjunto, para
fortalecer tanto sus funciones específicas como la coordinación con otras instituciones.
Un segundo eje de intervención se centra alrededor de la convicción que postula Los
ciudadanos primero - Gestión con Participación, que también es llevada a cabo en conjunto con
la ONIG. Dado que el ciudadano se vuelve un sujeto activo y el centro de todas las acciones
del Estado, la mirada está puesta en promover una administración más responsable y atenta a
las demandas y necesidades de los ciudadanos, más efectiva y eficiente en la gestión de los
asuntos públicos, más transparente, y más accesible para los ciudadanos. Es decir, se trata de
fortalecer aquellas capacidades horizontales de los organismos estatales para incrementar la
apertura y capacidad de gestión y fortalecer la relación entre el Estado, sus funcionarios, y los
ciudadanos.
En este sentido, la implementación del Programa Carta Compromiso con los Ciudadanos
(CCC) ha buscado incrementar los estándares de calidad de la prestación del servicio público
respondiendo a las necesidades y expectativas de los usuarios a través del compromiso
asumido por los prestadores de esos servicios que se materializa en la firma de la Carta con la
ciudadanía y las actividades que implementan en pos de desarrollar sistemas de gestión de la
calidad. Los logros alcanzados en esta materia han sido importantes puesto que (i) se ha
logrado implementar la Carta en una gran cantidad y diversidad de organismos nacionales
prestadores de servicios, los cuales se relacionan con 25 millones de usuarios y (ii) se han
producido mejoras considerables en el suministro y calidad de los servicios públicos, (iii)
verificándose un progresivo incremento en los niveles de satisfacción de los usuarios.
Dentro del tercer eje de intervención se encuentran aquellas acciones estratégicas
desarrolladas conjuntamente con la Oficinal Nacional de Empelo Público (ONEP) y el Instituto
Nacional de la Administración Pública (INAP) que parten del reconocimiento de que es
necesario Incrementar las competencias de la Administración, poniendo el foco en los
Recursos Humanos y Capacitación. En efecto, hay que comprender los funcionarios públicos
ocupan un rol crítico en el proceso de las políticas públicas, puesto que son ellos quienes
ejecutan diariamente los lineamientos de las políticas públicas previamente definidas por el
Poder Ejecutivo. Por ello, el modelo integral de la función pública debe incorporar mecanismos
que favorezcan y estimulen la mejora de las competencias y capacidades de los agentes
públicos.
La Gestión de la Capacitación apunta a que los recursos humanos de la administración central
sean capacitados acerca de cómo usar y ejecutar efectivamente en sus operaciones diarias los
nuevos sistemas de información. En este sentido, el PROCAE a través del PME ha
desarrollado una plataforma virtual que la ha permitido ofrecer una gran cantidad de cursos de
capacitación, abarcando a más del 10% del personal de la Administración Pública Nacional.
Asimismo, se creó el Fondo Permanente de Capacitación y Recalificación Laboral, se
desarrollaron más de 25 cursos de e-learning –dirigidos no sólo a agentes públicos sino
también a actores de la sociedad civil-- que hicieron foco en un conjunto de políticas
prioritarias, y se formaron 108 tutores y capacitadotes en materia de diseño, gestión y
evaluación de e-learning. Por otra parte, a través de la Racionalización de Puestos y
Regímenes de Empleo se ha buscado aplicar reglas comunes y estándares de remuneración
de los empleados públicos con el fin de eliminar las disparidades que existen en los términos y
condiciones de trabajo entre empleados con roles y responsabilidades similares. Sin duda, los
logros alcanzados en la materia fueron significativos aunque las acciones planificadas para los
años siguientes muestran la necesidad continuar con estas acciones.
Finalmente, un cuarto grupo de acciones estratégicas son aquellas que promueven y alientan
seguir avanzando Hacia una gestión ágil y transparente, a través de la implementación en las
administraciones públicas del Gobierno Electrónico y las Nuevas Tecnologías de la Información
y la Comunicación. En consonancia con lo anterior, y también con la idea de fortalecer las
capacidades horizontales del Estado, es precisamente la aplicación de nuevas tecnologías en
la gestión de gobierno lo que permite incrementar la calidad y eficiencia de los servicios
brindados al ciudadano, garantizar la transparencia de los actos de gobierno así como generar
nuevos espacios de participación, achicando la brecha entre el Estado y la sociedad civil. Sin
embargo, dado que el objetivo de esta ponencia es poner de manifiesto los avances logrados
en esta materia, abordaremos este tema en una sección específica.
Condiciones de sustentabilidad de la política de modernización estatal
Lo expuesto hasta aquí ha puesto de manifiesto que desde comienzos de 2004 hasta la fecha
ha habido una profunda redefinición de los objetivos y metas de la política de modernización
del Estado, a partir de los cuales se desarrollaron un amplio y complejo conjunto de acciones e
intervenciones estratégicas que han permitido alcanzar resultados muy satisfactorios. Esta
redefinición supuso a su vez asumir que la modernización estatal requiere una mirada integral y
de largo plazo que obliga a pensar esta política como una política de Estado. Es en este
contexto que pensar e identificar las condiciones de sustentabilidad de las reformas adquiere
un sentido estratégico.
Si bien son muchas y variadas las condiciones a tener en cuenta, es posible reconocer tres
tipos de condiciones clave (Grindle, 1997): a) las condiciones políticas, b) las condiciones
institucionales; y c) las condiciones técnico-administrativas. Las políticas refieren, en términos
generales, a la potencialidad de influenciar otros actores en la consecución de un determinado
fin, en este caso la modernización; las institucionales se fundan en la existencia de dispositivos
legales que habiliten el trabajo de una organización; en tanto que las técnico-administrativas
refieren a la necesidad de contar con los recursos humanos y conocimientos específicos ligado
a los fines de la organización estatal y con los insumos necesarios para la provisión de los
bienes o productos finales de la organización.
El desarrollo de estas condiciones ha sido sin duda uno de los compromisos que ha asumido
desde el inicio el actual gobierno de la presidenta Cristina Fernández de Kirchner y que han
guiado muchas de las acciones desarrolladas tanto desde la Jefatura de Gabinete de Ministros
como desde el PME, mostrando la prioridad que el tema tiene en la agenda de gobierno.
Respecto a las condiciones políticas se viene trabajando sostenidamente –invirtiendo recursos
políticos, administrativos y financieros-- en la búsqueda de acuerdos sustantivos que involucren
a actores políticos, administrativos, del mercado y la sociedad con el propósito de generar
sólidas redes y coaliciones que apoyen la modernización estatal, permitiendo y promoviendo
circuitos más institucionalizados para el intercambio de información y aprovechando las
sinergias que surgen fruto de esa interacción. Asimismo, se están dando pasos significativos
en el mejoramiento de las condiciones institucionales, fortaleciendo las capacidades legales
(atribuciones y competencias) de los organismos rectores en materia de modernización estatal
y reorganizando el mapa de competencias y modalidades de articulación de los distintos
actores estatales con la finalidad de promover administraciones más eficientes y previsibles en
su accionar.
Usos, potencialidades y desafíos de la incorporación de las nuevas Tecnologías de la
Información y la Comunicación (TICs)
Desde la comunidad académica han sido varios los autores que se han aproximado al análisis
de las potencialidades y desafíos que supone la incorporación y utilización de las nuevas
tecnologías de la información y la comunicación. Algunos abordajes han priorizado en sus
investigaciones el potencial que su uso tiene para incrementar la participación o la calidad de
las instituciones democráticas (Subirats, 2002). Otros, en cambio, han centrado su atención en
la capacidad que la incorporación de las nuevas tecnologías tiene para transformar los
procesos internos de trabajo (Heeks, 1999), originar una nueva gama de servicios públicos
digitales (Margetts y Dunleavy, 2002) o facilitar cambios sustantivos en la forma de gestionar lo
público (Hood, 1995; Olías de Lima, 2002). Estos aportes ponen de manifiesto las múltiples
aplicaciones y potenciales impactos del gobierno electrónico (es decir, el uso de las TICs) en
las administraciones públicas, tanto como medio para intercambiar información y realizar
transacciones entre los organismos estatales y la ciudadanía como al interior de la propia
administración pública.
Siguiendo a Backus (2001), el uso de las TIC en las administraciones públicas puede impactar
de forma decisiva sobre tres tipos de relaciones/articulaciones:
- La relación gobierno-ciudadano: puesto que permite brindar mayor y mejor información, y de
un modo más ágil, al ciudadano, pudiendo incluir la posibilidad de realizar transacciones en
línea.
- La relación gobierno-empresas: puesto que permite hacer más transparente y optimizar la
relación del Estado con sus proveedores, principalmente a través de la implementación de
sistemas electrónicos de compras públicas (los que a su vez permiten un uso más eficiente de
los recursos públicos).
- La relación entre organismos estatales y/o de gobierno: puesto que facilita y acelera el
intercambio de información e insumos, como la coordinación de actividades, al interior de la
propia administración pública.
Reconociendo las diversas potencialidades e impactos de las TICs, los gobiernos de Néstor
Kirchner, primero, y Cristina Fernández de Kirchner, actualmente, han dado un nuevo y mayor
impulso a la incorporación y uso de las TICs en las administraciones públicas, haciendo del
gobierno electrónico una de las dimensiones constitutivas de la política de modernización
estatal. En este sentido, el Plan Nacional de Gobierno Electrónico (decreto 378/2005)
constituyó una pieza clave, puesto que estableció los lineamientos estratégicos que rigen la
implementación de las nuevas tecnologías de la información y la comunicación en los
organismos de la Administración Pública Nacional (APN). Con la implementación de este Plan
se busca explícitamente promover y facilitar el uso intensivo de las TICs con la finalidad de
mejorar la eficiencia en la gestión pública, ofrecer servicios de calidad a los ciudadanos, facilitar
la realización de trámites y reducir sus costos, generar nuevos espacios de participación
ciudadana, garantizar la transparencia de los actos de gobierno, y capacitar y hacer más
eficiente el uso de los recursos humanos a disposición.
En el marco de lo establecido en el Plan de Gobierno Electrónico, desde hace varios años el
PME y la Secretaría de Gestión Pública –a través de la Subsecretaría de Tecnologías de
Gestión-- han contribuido al desarrollo e implementación de distintos programas, que pretenden
colocarse a la vanguardia de la modernización de la gestión pública, para transformar en
acciones concretas los lineamientos contenidos en el Plan.
Entre estas iniciativas se destaca el desarrollo del Portal General del Gobierno de la República
Argentina (www.argentina.gov.ar), Este portal se encuentra en funcionamiento desde el año
2006 y permite a los visitantes la entrada a los distintos sitios de la administración pública
nacional y a los servicios en línea provistos por los organismos que la integran. Uno de los
servicios más importantes que ofrece el Portal es una Guía de Trámites que brinda información
precisa y confiable sobre toda tramitación que los ciudadanos deben realizar ante los distintos
organismos de la APN. De esta forma, lo que se busca es una mayor eficiencia y rapidez en la
resolución de los trámites, puesto que el ciudadano tiene la posibilidad de consultar, antes de
intentar iniciar cualquier trámite, los horarios de atención, la documentación a presentar y los
aranceles correspondientes a cada trámite. En algunos casos, la propia utilización de las TICs
ha permitido que algunos trámites puedan realizarse totalmente o parcialmente online.
Otra de las iniciativas que se destacan en materia de gobierno electrónico son el sistema
Seguridad Informática (ArCert) y la Firma Digital. El primero identifica, diseña e implementa
planes de seguridad informática, protección de datos y resolución de incidentes para el
gobierno nacional, promoviendo la seguridad de los sistemas esenciales que involucran a los
organismos del sector público. Los resultados a la fecha, muestran que el sitio de ArCert de
prevención de incidentes informáticos cuenta con 20.700 visitas diarias, que se han atendido
más de 220 incidentes de seguridad en la Administración Pública Nacional y que el 70% de los
organismos se ajustan a la Política de Seguridad establecida de acuerdo a las normas ISO-
17799.
Por su parte, la política de Firma Digital brinda una serie de servicios relacionados con la
implementación y utilización de la tecnología de claves públicas y la certificación digital. Entre
dichos servicios se encuentran la emisión de certificados digitales personales para funcionarios
y agentes del Estado y de correo electrónico para cualquier ciudadano que los solicite, la
difusión de herramientas que faciliten la integración y la comunicación dentro del Sector Público
y con la ciudadanía, un laboratorio para experimentar el uso de un certificado digital de correo
electrónico y una lista con las principales novedades nacionales e internacionales en la
materia. Algunos de los logros alcanzados revelan que: a) se constituyeron 59 autoridades de
registro certificantes de Firma Digital, b) se han emitido 3.715 certificados digitales personales y
c) 35 organismos han establecido circuitos de información digitalizados. La incorporación y uso
de la firma digital ha supuesto no sólo notables reducciones de tiempos y costos al permitir que
personas y organismos realicen transacciones electrónicas a través de Internet, identificándose
de forma segura, sino que ha sido una herramienta clave al interior de la administración pública
para darle mayor agilidad a la tramitación de expedientes.
Otras de las iniciativas que han estado enmarcadas en las potencialidades de las TICs, es el
uso de las nuevas tecnologías para promover y desarrollar de forma más eficiente programas
de capacitación para los funcionarios de la APN, fomentando una mayor profesionalización y
generando mayores habilidades, aptitudes y competencias de los funcionarios. En este marco,
el PME ha acompañado y apoyado a la Secretaría de Gestión Pública en la implementación de
la Iniciativa de Formación a Distancia (IFAD), lo que ha posibilitado poner a disposición de los
organismos públicos distintas actividades de capacitación para su personal, resolviendo los
tradicionales problemas de movilidad y disponibilidad de los agentes públicos (por razones
geográficas y de horarios). Además de constituir una herramienta que permite aumentar los
niveles de cobertura y terminación de los cursos de capacitación, la puesta en marcha de esta
iniciativa ha supuesto una reducción de los costos de la capacitación, permitiendo una mejor
utilización de los recursos públicos. Entre los distintos componentes del IFAD se destacan el
Programa de Capacitación Electrónica (PROCAE), las actividades de desarrollo de
aplicaciones en la Plataforma TELEINAP y la Plataforma de Capacitación en TICs.
Otra de las aplicaciones de las TICs es incrementar la transparencia en las contrataciones que
realiza el Estado. Con tal propósito se ha desarrollado e implementado Argentina Compra, que
permite a través del portal www.argentinacompra.gov.ar conocer qué contrataciones realiza
cada organismo del Estado, los montos de cada operación, y los datos de los proveedores
respectivos. Para los organismos, los usos de esta herramienta permiten a los responsables de
compras de los organismos públicos comparar distintos bienes y contrataciones y procesar esa
información para hacer un uso más eficiente de los recursos públicos. Para los proveedores,
Argentina Compra constituye una herramienta cuya utilidad descansa en la posibilidad de
competir en igualdad de condiciones en un marco de transparencia en las compras públicas,
puesto que las empresas inscriptas en el Sistema de Proveedores del Estado (SIPRO) reciben
todos los días información sobre las nuevas convocatorias que publican los organismos de la
Administración Pública Nacional para las contrataciones de bienes y servicios.
Con el propósito de incrementar la agilidad y los niveles de transparencia en las compras
públicas, a finales de 2007 se presentó el Sistema Electrónico de Contrataciones Públicas
(SECOP) establecido por el decreto 1818/2006 para los procedimientos de “Contratación
Directa mediante el Trámite Simplificado” dentro del ámbito de la administración pública. La
utilidad que supone la aplicación de esta herramienta tecnológica es que permite realizar la
gestión de compras íntegramente a través de Internet, y las contrataciones se pueden
monitorear en tiempo real para realizar un seguimiento online de las distintas etapas.
Asimismo, la utilización del SECOP produce importantes beneficios en los costos y los tiempos
del proceso, tanto para los organismos contratantes como para los proveedores,
garantizándose la transparencia de todo el proceso y la confidencialidad de la información
enviada por los proveedores hasta el momento de la apertura de la "urna electrónica" que
contiene las ofertas realizadas por cada proveedor. Es preciso reconocer que el lanzamiento
del SECOP requería ciertas condiciones iniciales que no estaban presentes al interior de la
propia administración pública ni entre los proveedores del Estado. Es por ello que fue necesario
desarrollar una importante política de capacitación, tanto para el personal de las áreas
contratantes como para los mismos proveedores del Estado (en especial para difundir y
familiarizar en el uso de esta herramienta a las PyMES y MiPyMES con el propósito de
incrementar su posible participación como proveedores del Estado).
Finalmente, otras de las potencialidades que encierra el uso de las TICs es que contribuye a
mejorar los sistemas de gestión de recursos humanos dentro de la APN, fomentando que el
desempeño de los empleados públicos sea más eficiente y promoviendo la producción de
bienes y servicios de mejor calidad. En este sentido, el PME ha apoyado la tarea que viene
desarrollando la Oficina Nacional de Empleo Público (ONEP), dependiente de la Secretaría de
Gestión Pública, a través del diseño e implementación del SIREPEVA (Sistema de Registro del
Personal de SINAPA), un sistema que reúne la información central del personal, de su
normativa y de sus características laborales más significativas y que permite la gestión
estratégica del personal. Asimismo, desde el PME se busca mejorar la información de gestión
de los recursos humanos de las administraciones públicas, para lo cual se han apoyado las
actividades de la ONEP tendientes a poner en funcionamiento el sistema LUPI (Legajo Único
de Personal Informatizado) y expandir la cobertura del registro centralizado de personal
(SINFO) con el propósito de incluir a la mayoría de los empleados civiles del sector público del
Poder Ejecutivo Nacional. La puesta en funcionamiento de estos sistemas supone un cambio
cualitativo en la forma de gestionar los recursos humanos porque brinda información
actualizada y permanente a los diversos niveles de autoridades superiores, funcionarios
públicos, e incluso a la ciudadanía en general, sobre la conformación del empleo público,
dotando de mayor transparencia a la administración de los recursos humanos del sector
público.
Lo expuesto hasta aquí permite reconocer que las potencialidades y usos de las TICs pueden
desplegarse en múltiples niveles e involucra a distintos actores, con impactos significativos no
solo sobre el funcionamiento interno de la administración pública sino también, y muy
especialmente, sobre la modalidad de relación que establecen los organismos públicos con los
actores del mercado, las organizaciones de la sociedad, y los ciudadanos. En este contexto,
tanto por la naturaleza misma de las TICs como por la diversidad de dimensiones que
comprende una política de modernización estatal, la coordinación de las acciones e
intervenciones estatales se vuelve un requisito fundamental para el éxito de esta política.
4. Lecciones aprendidas de la intervención del PME en estos procesos
Por supuesto, siempre que uno interviene sobre la realidad se encuentra con aspectos
problemáticos de los que es posible extraer conclusiones para corregir y mejorar las perspectivas
de abordaje y los cursos de acción. Estas lecciones pueden sistematizarse de la siguiente manera:
1. Es imposible avanzar en un proceso de modernización del Estado sin un fuerte
liderazgo político: los cambios de actitudes, costumbres y modos de organización
del trabajo requieren una fuerte voluntad política que impulse y sostenga dichos
cambios en el tiempo y que sea capaz de conducir los acuerdos necesarios para
garantizar la legitimidad y sustentabilidad de la política.
2. La estrategia de modernización debe concebirse como una política de
implementación gradual, planificada pero flexible, para permitir la adaptación de los
distintos actores involucrados y de las propias organizaciones a los cambios: es
decir, la calidad de las estructuras y recursos humanos que sostengan estos
procesos impactará de modo tal que cuanta mayor capacidad de adaptación que
muestren, mejores resultados finales se obtendrán. Y, a su vez, para contar con la
capacidad de actuar con flexibilidad estratégica, se necesita información no sólo
desagregada y confiable, sino actualizada dinámicamente.
3. La introducción de herramientas administrativas es condición necesaria pero no
suficiente para lograr una modernización exitosa. El valor de las herramientas es
indudable, pero la coordinación de la decisión, el seguimiento del proceso de
implementación y la evaluación de las políticas requiere que también se aborden
los aspectos político- institucionales que cruzan e integran las políticas públicas.
No es posible “hacer de cuenta” que esos desafíos políticos no existen, ya que
su influencia es constitutiva de las políticas públicas y el funcionamiento del
estado democrático.
4. La modernización del Estado es una política pública que requiere miradas
integrales y consistentes en el mediano y largo plazo por lo que las condiciones
políticas y la coordinación se vuelven recursos estratégicos y críticos. Es por
ello que la argumentación, el debate y la construcción de consensos se tornan
aspectos fundamentales para lograr los cambios buscados en las actitudes y
comportamientos.
5. La obligatoriedad en la aplicación junto a la definición de un sistema de incentivos
adecuados puede otorgar mayor velocidad a la implementación. En efecto, es
fundamental comprender que los actores se comportan en base a una racionalidad
estratégica, de modo que los cambios que se buscan a través de la modernización
del Estado deben incluir “premios y castigos” que encaucen y organicen la acción.
6. La implementación de proyectos emblemáticos estratégicos y de alto impacto
permite conseguir el apoyo de los actores involucrados: mediante proyectos de alta
visibilidad es posible articular consensos en distintos aspectos de las políticas,
alguno de los cuales tal vez no sean tan “visibles” pero que requieren tanto o más
apoyo por más que lo sean.
7. Una adecuada estrategia de difusión permite mitigar la resistencia al cambio a la
vez de sumar a nuevos actores. La comunicación se torna una estrategia esencial
a la hora no sólo de dar a conocer (y explicar) el sentido del proceso de
modernización estatal, sino también de poder involucrar a nuevos actores que
potencialmente pueden estar interesados en la modernización del Estado.
8. Es necesario no pensar a las TICs como un fin sino como un medio para la
realización de metas colectivas. En efecto, las TICs constituyen una herramienta
que permite aumentar la productividad y eficiencia de la administración pública,
pero no es ésta su finalidad. Comprender la finalidad requiere situar en el centro de
la política de modernización estatal al ciudadano, sus derechos, sus necesidades y
sus expectativas, promoviendo una mejor calidad de vida.
5) En el caso de Bogota el Ministerio TIC informa que se publicaron los pliegos de la Oferta Pública de Contrato de la Intranet Gubernamental
Através del Convenio Interadministrativo 210060 suscrito entre el Fondo Financiero de Proyectos (Fonade) y el Fondo de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (FONTIC) del Ministerio TIC, se publicaron los pliegos de la Oferta Pública No OPC 002-2011, que busca contratar la operación integral de las soluciones de Gobierno en Línea, la plataforma de integración de las entidades estatales y la infraestructura y servicios asociados de la Intranet Gubernamental. El proceso de contratación tendrá un costo de $47.600 millones y su ejecución se extenderá hasta diciembre de 2013.
Con el fin de presentar el caso colombiano de Gobierno electrónico, el gerente del Programa Gobierno en línea, Francisco Camargo Salas, realizará la presentación de la estrategia Gobierno en línea en Colombia, en el marco de la exposición del informe sobre "Indice del desarrollo del e- Government (IDEG) en Latinoamérica y el mundo" elaborado por Naciones Unidas e incluido en el informe del Indicador de la Sociedad de la Información, edición 2010, de la consultora española everis.
6) Tesoro, Arambarri, González Cao, Tricas Lamana, Fernando, Eduardo Poggi, Andersen Consulting.
7) ARGENTINA SE ENCUENTRA DIVIDIDA EN DISTINTOS LUGARES YA QUE DEPENDE DE LA CIUDAD EL LUGAR DEL RANKING:
CIUDADES LIDERES
Ciudad Autónoma de Buenos Aires
Marcos Paz
Tigre
CIUDADES AVANZADAS
General San Martín
Hurlingham
Córdoba (Nono)
Pilar
Rafaela
Río Cuarto
Rosario
San Luis
Ushuaia
CIUDADES INTERMEDIAS
Córdoba
General Pueyrredón
Junín
Luján de Cuyo
Rawson
San Miguel de Tucumán
San Rafael
Santa Fe
Villa María
Zarate
CIUDADES INICIALES
Adolfo Alsina
Arroyo Leyes
Benito Juárez
Concordia
Curuzú Cuatiá
El Trébol
General Campos
Goya
José C. Paz
San Nicolás de los Arroyos
San Salvador de Jujuy
Santa Lucía
8) Proveedores:
I.B.M. Argentina S.R.L.
A.R.S.Technologies S.R.L.
BioSystems S.A.
Techimp Sur S.A.
WM Argentina S.A.
Oki Data Americas, INC Sucursal Argentina
9) el gobierno de Estados Unidos encabeza la lista de los 20 países con mayor desarrollo de sus trámites con la población a través de medios electrónicos.
En la investigación se señala que los siguientes cuatro puestos lo alcanzan las instituciones públicas de Singapur, Australia, Canadá y Francia, que llegan a tener entre 40 y 80% de sus servicios automatizados.
Entre los puestos seis y 10 figuran los gobiernos de Reino Unido, Hong Kong, Nueva Zelancia, Noruega y España. Los siguientes 10 puesto corresponden a Alemania, Holanda, Suráfrica, Italia, Japón, Irlanda, México, Bélgica, Malasia y Brasil.
10) Argentina aún es un país con muchas oportunidades a nivel tecnológico y con un amplio espectro de opciones al momento de pensar en gobierno digital. Los organismos de gobierno generan muchísima información, la cual sólo en algunos lugares está disponible al ciudadano. Entiendo que desde ya hace varios años todos los gobiernos tratan de volver transparente la información de forma digital.
Debilidades: Un tema importante es la infraestructura, a veces uno puede pensar en un excelente modelo para informatizar un proceso pero nos damos cuenta que tenemos una red espantosa, obsoleta y que no contamos con el herramental adecuado.
Existen mejoras en los servicios. Hoy los tramites demoran menos tiempo y es ahí donde debemos apuntar y mejorar aún más con la con la tecnología.
OLAGUE NADIA
PUGLIESE VICTOR
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